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共和县第十六届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了县人大常委会视察组《关于青海湖旅游市场规范整治情况的视察报告》，现随文印发，请针对该报告所提存在问题及建议，结合实际，认真研究办理，并在2023年9月份召开的县十六届人大常委会第十五次会议上作办理情况报告。
共和县人大常委会
2023年7月27日
关于青海湖旅游市场规范整治情况的视察报告
－－2023年7月27日在共和县第十六届人民代表大会常务委员会第十四次会议上
县人大常委会教科文卫工作委员会主任委员 豆拉
主任，各位副主任、委员：
根据县人大常委会年初监督工作计划，今年4月份至7月份，常委会先后组织人大代表，相关委室工作人员，分别赴西藏自治区林芝市雅鲁藏布江大峡谷景区和四川省阿坝州九寨沟景区、环湖五镇及东格尔观鱼台、文宝洞、班禅敖包、吉祥八宝谷、南山观景台等，针对青海湖旅游市场规范整治情况考察学习和视察调研。现将有关视察情况报告如下：
一、基本情况
青海湖是中国最大的内陆咸水湖，湖水面积4625.6平方公里，最大水深28米，水面海拔3194米。1992年，青海湖自然保护区晋升为青海湖国家级自然保护区。环湖地区地处青海湖景区核心区域，我县涉及到青海湖景区总体规划范围内，地处109国道以北的有5镇 （倒淌河镇、江西沟镇、塘格木镇、黑马河镇、石乃亥镇）18个村2318户，共有藏、汉、蒙古族等2万余人，草场面积58.1万亩，禁牧草场面积2.2万亩，各类牲畜51.2万头（只）。环湖南岸共有民宿、宾馆、牧家乐等595家。
二、主要做法及成效
（一）加强组织领导，夯实工作基础。县委县政府高度重视
青海湖旅游市场规范整治工作，及时成立以县委、县政府主要领导为“双组长制”的共和县青海湖国家公园创建期间管理体制改革领导小组，加强组织领导，健全工作机制，压实工作责任，完善共建共管共享机制，定期召开任务部署会，出台《环湖南岸旅游市场提档升级分片包干制度》《共和县打造国际生态旅游目的地先行区行动方案》《共和县酒店、民宿、乡村旅游接待点行业标准》等相关文件。13名县级领导联5个乡镇、乡镇领导联村社，积极组织开展环湖南岸生态治理与旅游市场综合整治工作，及时掌握情况，现场协商解决，为持续推进综合整治工作提供有力保障。
（二）坚持生态优先，科学规划景点。严格按照省政府《关于印发国际生态旅游目的地青海湖示范区创建工作方案的通知》要求，在符合生态环保、国土空间规划、国家公园创建要求和自然保护区、风景名胜区管控规定的前提下，聘请第三方公司进行整体规划设计，在环青海湖南岸新建六个景点。目前，班禅敖包观景点于7月11日正式投入运营，其他景点正在进行运营筹备工作。
（三）多方筹措资金，改善基础设施。持续加大资金投入力度，推动环湖南岸旅游基础设施提档升级，完成江西沟镇高原美丽城镇建设项目前期申报工作，稳步实施环湖公路沿线建筑物风貌改造及江西沟镇110户集中定居点建设项目，推进倒淌河集镇风貌改造工程、公路内侧搬迁项目、环湖沿线农家乐、宾馆提升改造项目。投资425万元实施青海湖南岸旅游厕所新建工程，实现环湖南岸旅游公厕的科学化、精细化管理。投资1130万元新建15处生态停车场，新增停车面积10.89万平方米，新增大小型客车停车位3350辆，有效满足游客停车观景需求。筹资4308万元，完成7个集中经营点污水管网铺设、7处风貌改造、4处5片大地艺术、8座供水机井和3处屋顶观景台建设。
（四）加大整治力度，市场逐步规范。成立共和县旅游行业协会，聘请第三方对环湖南岸595家民宿、宾馆、牧家乐进行分类，完成初步星级评定。制定“红黑榜”管理制度和旅游业接待最低行业标准，建立失信企业协同监管和联合惩戒机制，定期发布指导价格，实行明码标价，倡导诚信经营。大力整治环境卫生，聘请第三方统一清理环湖旅游专线沿线垃圾，清理费用600万元全部纳入财政预算。
（五）狠抓宣传教育，营造正确舆论。组建青海湖工作专业宣讲团，进村入户宣讲规范旅游市场行为及相关法律规定。发送“禁止进入青海湖自然保护核心区”“保护生态环境”的公益短信，所有牧民通道悬挂公告公示牌，倡导游客文明旅游。先后举办餐饮从业人员、马术骑乘及乡村旅游管理人员培训班13期1000余人。组织人员赴海东市互助县学习观摩生态停车场建设和管理模式，不断提高从业人员的服务技能和业务素养。深入开展民生领域案件查办“铁拳”行动，立案查处16件，下发责令整改通知15份，有效改善了环湖周边旅游经营环境。强化舆情检测回应，累计监测有关负面舆情404条，举报发表不实信息143篇，网络舆情热度逐渐降温回转。
（六）政府持续发力，拓宽增收渠道。聘请律师团队全程参与设计，在多次征求群众意见的基础上，全面摸底统计“三资”情况，指导成立倒淌河镇甲乙村、江西沟镇莫热村村集体股份经济合作社，经营管理停车场、观景平台、旅游新业态等，组建注册资本1000万元的旅游子公司。稳步推进土地流转，将江西沟镇莫热村西湖滩至二郎剑半岛区域5060亩土地流转省交控集团。持续丰富完善旅游业态，依托景点和观景台、停车场等资源，布局15个农牧民增收点位，开展生态旅游、民俗体验、骑马照相、土特产品销售等，千方百计增加群众收入。
三、存在的主要问题
从此次代表视察情况看，我县环湖旅游市场规范整治工作在县政府及有关部门的积极努力下，取得了一定的成效，但也在具体工作中暴露出一些不容忽视、亟待解决的问题，主要体现在以下几个方面：
（一）新建六个景点，不同程度存在一些问题。东格尔观鱼台景点停车场建在黑马河镇通往石乃亥镇公路以西，观景台设在公路以东，游客通往观景台需要横跨公路，因此存在较大的人身安全隐患；文宝洞景点客房离地高度太低，直观效果不佳、人行通道铺设地砖太薄，多处已开裂、游客提示标牌不合理，只有一面有文字及图像说明；班禅敖包景点电线杆及线路影响视觉；吉祥八宝谷景点名称与景点不符，大门简易，景点内彩钢房影响整体美观；南山观景台停车场以西山坡为原砂石料开采场，岩石及砂砾裸露，需要恢复植被。
（二）群众参与度不高，经济利益受损。一是群众参与不到旅游项目。纵观全国各地在旅游资源开发中，都能充分考虑当地群众的实际利益，让群众切实参与收益分红、利益共享，走景区发展与带动当地群众致富的良性道路。但反观景区管理部门，从未主动引导和带动群众开辟增收渠道，对当地群众生产生活不管不问，导致环湖地区的群众增收无望，个别群众为谋生计铤而走险，成为“两违”主体。二是基本建设项目上群众利益受损。青海湖景区管理局成立后，根据有关文件精神，我县停止了景区内各类建设项目的审批，导致当地村容村貌、群众生产生活条件从未得到改善，群众切身利益受到损害，从而引发了私搭乱建、私开通道、向过往游客乱收费、阻塞交通等问题，在社会上造成了不良影响，对当地民族团结、社会治安以及干群关系等埋下了极大隐患，严重损害了青海湖景区窗口形象。三是景区政企关系不清。市场经济条件下，景区开发所有权、管理权和经营权三权应当分离。但从实际运行情况看，青海湖旅游经营活动渗透着强烈的行政行为，造成景区经营机制不能与市场经济运行模式接轨，同时当地老百姓看不到发展利益，只看到行政管理与干预，更谈不上企业与群众联动发展的良好局面，群众经济收入明显下滑，与现行乡村振兴与巩固脱贫攻坚成果衔接不畅，造成老百姓心理存在抵触情绪。
（三）环境卫生整治体制不顺，存在推诿扯皮现象。环湖旅游专线沿线垃圾清理由政府聘请的第三方公司统一清理，每年列入财政预算资金为600万元，环湖五镇和县直各部门分段包片清理。存在垃圾清运不及时、不彻底，相互推诿扯皮、推卸责任等问题，五镇政府及农牧民群众对第三方清运公司怨声载道，每次召开的人代会上代表们对此意见很大，认为既然费用支付给了清运公司，出现问题也应该由清运公司来承担责任，不应该由镇政府承担，实际情况正好相反，对清运公司没有有效的制约措施，2022年之前，环湖五镇年底对清运公司垃圾清运情况视情节加盖公章认可之后，财政才能拨付费用，因此，对沿湖环境卫生起到监督和制约作用，2022年之后取消了五镇加盖公章程序，对清运公司失去监督和制约，出现垃圾清运不及时等问题时向当地政府问责，这样就出现了权责不清问题。同时，向县直各部门划分片区，并以行政命令组织干部群众搞几次大规模“运动式”的环境综合整治，效果很不理想，花费了大量的人力物力财力，造成干部群众疲于应付。
（四）产品品种单一，旅游效益不佳。青海湖旅游资源的开发大多是依托自然景观的传统观光旅游，产品层次低，没有形成精品项目。据调查，游客来青海湖旅游的目的构成：观光旅游占73％；商务游占12.5％；增长见闻占11.5％；宗教朝拜占3％。由于旅游项目单一，游客在青海湖停留的时间最短只有2－3小时，平均停留时间不足1天，在景区的住宿率不足20％。青海湖是青海省的王牌景区，但是，旅游经济效益与其拥有的地位极不相称。
（五）资金投入不足，投融资渠道狭窄。青海是经济欠发达省份，经济总量小、财政基础薄弱，对旅游业的投入严重不足。目前青海湖旅游资源只开发了14％，许多开发价值较大的资源因缺乏资金无法开发利用，已开发的旅游资源也在低层次上徘徊，目前只能停留在观光旅游层面上，缺乏游客参与性项目。其次，资金短缺导致基础设施建设滞后。每到旅游黄金时间，受交通条件的限制，青海湖的游客由于区内交通路段差、营运能力低，很难迅速到达旅游景点。
（六）对环湖旅游重视不够、宣传不到位。一是环湖旅游市场规范整治宣传工作主要集中在城镇及公路沿线村社，并没有深入到边远山区，宣传的深度和广度还不够，致使部分干部群众对旅游市场规范整治工作认识不足，出现交控集团公司不让当地群众参与旅游，全县干部群众纯粹为交控集团公司打工的想法和言论，法制观念和依法维权意识淡薄。二是个别领导和部门缺乏现代旅游开发理念，对旅游产业的地位、重要性和旅游政策法规认识还不足，缺乏开放和创新意识。三是景区宣传报道和旅游市场营造气势不够，宣传氛围不浓，宣传力度不大，形式单一、方法单调，政府引领不足，企业主导不够，宣传推介跟不上，造成网络负面舆情不断。
四、意见建议
通过对我县环湖旅游业发展现状的深入分析和认真思考，借鉴国内旅游发展先进地区的经验和做法，提出以下几点建议：
（一）充分认识发展旅游产业的重要意义。一是县政府要把环湖旅游产业提升到我县经济战略性支柱产业的重要位置来抓，切实加强组织领导，发挥涉旅部门及相关部门的积极性、主动性和创造性，强力推进旅游产业发展，真正形成政府主导、部门联动、齐抓共建，合力发展的良好格局。二是狠抓旅游品牌宣传。整合县域旅游资源，全方位、多渠道、多形式地开展宣传推介，大力拓展客源市场，展示我县旅游品牌形象，增强宣传效果。三是大力宣传国家有关法律法规及一系列政策措施，完善宣传教育方式方法，加强面向基层干部群众和从业人员的宣传教育和培训。进一步强化媒体宣传和监督作用，完善新闻发布和重大信息披露制度，增强公民法治意识，为我县旅游市场整治工作营造良好的舆论氛围。
（二）牢固树立以人为本的发展理念。一是坚持群众利益为先，把解决群众根本利益作为出发点和落脚点，环湖五镇109国道内侧所有草山和耕地全部入股到景区经营企业，参与景区资源性收益分配，企业每年从门票收入中拿出部分资金反哺入股群众，保障当地牧民的基本权利，分配的比例倾向于群众的原则进行分配，入股过程中充分考虑群众生产资料被企业向银行抵押等风险，同时，把景区周边的生态恢复建设、村庄搬迁等费用也应计入门票收入支出范围，统筹兼顾群众利益。二是青海湖景区管理机构及县政府应当从群众和景区可持续发展的角度，培育并鼓励有资质的企业参与景区特许经营项目，并在环湖以村为单位合理设置旅游经营点，把参与旅游的牛、马、土地等通过特许经营项目的合同管理引导群众公平有序地参与景区经营，增加群众收入，解决村与村相互竞争带来的矛盾隐患。三是对于环湖公路内侧（ 109国道以北、环湖西路以东）区域群众迁移安置至公路外侧的设想，应在全面深入科学调研的基础上提出实事求是、稳慎可行的决策方案，适当保留环湖公路内侧部分群众，作为景区内的少数民族风情的点缀。
（三）创新设计构建多元化旅游产品体系。一是突出自然特色，开发生态旅游产品。打造青海湖观湖、黑马河和布哈河观鱼旅游，并把“湖水的色彩变幻”“候鸟迁徙”和“湟鱼洄游”等科普知识寓于旅游活动中，完善生态旅游的环境教育功能。二是体现民族特色，开发民族风情与文化体验旅游产品。以草原景观、牧业生产及藏文化习俗为主要内容，体验游牧生活，提供特色餐饮等旅游服务。三是依托环境优势，开发高原竞技与运动休闲旅游产品。如帆船、热气球、汽车拉力赛、徒步游等。四是根据青海湖冬季气候特征，推出冬季旅游项目，实现景区旅游从季节向全年的转变。青海湖是大天鹅的冬季栖息地，最多时有近万只，可供冬季观鸟和摄影活动。青海湖每年冬季封冰后，可开展冰雕和冰上运动等项目。
（四）优化旅游产业发展投融资环境。一是认真研究制定税收、土地、产业扶持等方面的优惠政策，实施以政策换资金的产业扶持政策，吸引有全新理念、有资金实力的客商到我县投资开发旅游产业，促进旅游业发展。二是发挥政府投资先导作用，投入必要的资金搞好旅游资源调查和项目规划，对各类景点、服务设施进行科学布局，做好效益评估和经营权转让，以论证有据、效益明显的旅游开发项目对外招商引资。实现以项目换资金，促进投资开发的商业化发展。三是在基本建设、综合利用、财政税收、金融信贷以及引进外资等方面，制定和完善有利于资源保护的政策措施，改变旅游业投入不足、低水平开发的状况。
（五）全面加强环湖旅游标准化建设。一是以打造国际生态旅游目的地为目标，进一步加快景区内外旅游交通、通讯网络、金融服务、供水供电、污水处理、游客中心、生态停车场、旅游厕所、标识牌、住宿、饮食、购物、文化、娱乐等配套服务设施建设，建立健全医疗救助、安全防范、事故处理等快速应急系统，为游客创造更为方便、安全、舒适的旅游环境。二是营造良好的旅游市场氛围，做好与省内外旅游机构的协调衔接，使更多省内、国内外旅游机构了解掌握我县丰富的旅游资源及景区景点，采取线上线下推介共和旅游，让广大游客走进共和、了解共和、欣赏共和，提升共和的知名度和美誉度。三是环湖旅游专线沿线垃圾清运工作，建议解除与第三方清运公司之间签订的合同，按行政区域划分给环湖五镇，垃圾清运费用按区域面积比例分配给各镇，同时与五镇签订目标责任书，纳入年终目标考核指标。
（六）进一步加强和提升全域旅游服务水平。一是培养旅游专业人才，采取走出去，请进来的方法，开阔视野、增长才干，培养现有从业人员，掌握熟悉专业知识，提高能力水平，招聘旅游专业人才，给他们创造展示才能的平台，发挥人才支撑的作用。二是强化景区管理和服务水平。按照缺什么，补什么的原则，提高景区从业人员素质，提高管理和服务水平。三是打造旅游购物体系建设。针对全县旅游购物发展相对滞后的现状，要从多方面入手加大对全县旅游购物产业的扶持、培育和指导，扶持一批规模经营和成长性好的旅游商品生产企业。同时，深入挖掘开发一批反映地方特色和风貌，纪念性、工艺性较强的旅游商品，支持旅游商品市场、购物中心，进一步完善旅游购物功能。
