县人民政府：

共和县第十六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过了县人大常委会调研组《关于共和县脱贫攻坚以来产业投资和运营情况的专题调研报告》，现随文印发，请针对该报告所提存在问题及建议，结合实际，认真研究办理，并在2024年9月份召开的县十六届人大常委会第二十三次会议上作办理情况报告。

共和县人大常委会
2024年7月31日

关于共和县脱贫攻坚以来产业投资和运营情况的专题调研报告

－－2024年7月30日在共和县第十六届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上

县人大常委会办公室主任　　　李子龙

主任，各位副主任、委员：

根据县委主要领导要求和县人大常委会2024年监督计划，7月上旬，县人大组成专题调研组，由常委会主任万玛端智带队，先后深入江西沟镇莫热村兰木隆高原生态农牧种养殖专业合作社、旅游扶贫产业园、元者村粒尕尔毛合作社、黑马河镇文巴村旅游扶贫接待点、县产业融合发展示范园等调研点，通过实地查看、听取介绍，座谈交流等方式，对全县脱贫攻坚以来产业投资和运营情况进行深入了解，并形成调研报告，现报告如下。

一、基本现状

乡村产业是姓农、立农、兴农的产业，是根植于县域，以农业农村资源为依托，以农民为主体，以农村一二三产业融合发展为路径，具有地域特色鲜明、创业创新活跃、业态类型丰富、利益联结紧密等特征，提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业。仅2021年至2023年间，县人民政府结合共和实际，围绕绿色有机农畜产品输出地建设、乡村旅游，编制完成《共和县打造绿色有机农畜产品输出地专项规划》《共和县草原畜牧业转型升级试点实施方案》，整合各类涉农资金7.08亿元，实施127个产业项目和73项农牧区基础设施，这些项目的实施，带动了全县特色产业的发展，培育壮大了村集体经济，广大农牧民群众通过参与产业发展、打工就业、收益分配等方式，实现了多渠道增收。

（一）种养殖产业方面。县政府主动融入“四地”建设，以省级绿色有机农畜产品输出地重点示范县建设为契机，在优化产业布局、加强品牌建设、加强良种繁育、加大科技投入力度方面深耕细作，不断做优绿色有机农牧产业，助力县域经济高质量发展。构建以环湖、切吉、塘格木等地区为主的环湖现代草地生态畜牧业经济带，以龙羊峡、恰卜恰、铁盖、廿地、沙珠玉等地区为主的沿黄现代循环农业经济带和以龙羊峡库区为中心的沿黄冷水养殖适度开发区“两带一区”现代生态农牧业新发展格局。近年来，先后投入资金4.38亿元，在全县各乡镇实施牛羊养殖、繁育产业发展项目72个；投入资金0.15　亿元，实施建成千亩油菜、千亩蚕豆等特色农产品良种繁育基地3处，打造青稞、蚕豆、肉牛（羊）、冷水鱼、饲草在内12种重点特色产业，建成良种制种、繁育、扩繁、推广基地20处，种养殖合作社、家庭农牧场187个、产业化龙头企业13家、产业化联合体4个，牦牛、藏羊产业集群2个，以种养殖模式立体化、能源投入减量化、资源利用高效化推动内部良性循环。

（二）农畜产品加工方面。推动农畜产品加工业高质量发展，是提高农畜产品附加值和增加农民收入的有效路径，也是实现农牧业现代化的重要发展方向。近年来，县政府围绕构建“生产—加工—冷链—品牌—营销”为一体的产业链体系，加快“生态畜牧业＋”，大力支持农畜产品加工创新技术项目研发，努力提升牦牛藏羊精深加工、完善乳制品冷链物流体系、打造农畜产品特色品牌、加强原有饲草料加工能力，推动特色农畜产品生产向加工和流通领域延伸，先后实施项目14个，投入资金0.38亿元，培育孵化SC认证菜籽油生产企业3家，研发共和小菜籽油单品3款，建成牛肉干、牛杂、沙棘原浆、三文鱼饺子、小银鱼制品等生产线7条，做大做强“天路飘香”“共舞和美”等区域品牌，注册农畜产品商标32个，认证牦牛、藏羊、青稞、油菜特色产品14个、地理标志产品2个，农畜产品加工转化率达62％。加大对外推介力度，通过推介会、展销会以及开设专卖店、网络销售等多渠道，推介牛羊肉、菜籽油等特色产品60余种，完成交易销售额2.8亿元。在常州市经开区增设1家农畜特色产品展销馆，入驻企业15家，涉及特色农畜产品140余种，发挥联农带农的利益联结机制，2022年专业合作社及家庭农牧场经营收入达7063万元，完成分红492万元，惠及农牧民300余户。

（三）乡村旅游产业方面。农旅融合是乡村旅游和休闲农业发展的新模式，是实现产业融合的新手段，也是城市消费需求的热点所在，做好农旅融合，可以形成“以农促旅、以旅兴农”的发展之路。县政府聚焦“打造国际生态旅游目的地”目标定位，按照全州“三点一线”和全县“一圈两湖四城”旅游发展总体思路，编制完成《共和县全域旅游总体规划》《共和县乡村旅游总体规划》《湖滨观日之城建设总体规划》等，做足“两湖”旅游文章，加快旅游基础设施建设，有序推进倒淌河镇游客服务中心、东大山游客服务中心、龙羊湖西岸生态旅游景区依托青海湖、龙羊湖独特的旅游资源。投入资金0.88亿元，建成龙羊峡镇龙羊新村韵彩山庄、龙羊峡镇后菊花村九曲里、铁盖乡恰恰湾沙漠旅游营地等乡村旅游接待点及旅游扶贫项目。通过文化旅游＋村集体经济＋农牧户的发展新模式，投资1.086亿元建成青海湖南岸娄拉沟、南山观景台、吉祥八宝谷、班禅敖包等6处旅游景点，环湖旅游接待能力全面提升。特别是黑马河镇班禅敖包观日景点抢抓创建青海湖国家公园有利机遇，创新打造“党建＋乡村旅游”工作模式，自2023年7月景点试运营以来，整合资金393.2万元，累计接待游客56万人，净收入990万元。

（四）基础设施建设方面。农村牧区基础设施建设是促进农业增效、农村繁荣、农民增收的基础和先导，是推进乡村全面振兴的关键所在。近年来，县政府高度重视基础设施建设，围绕巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，统筹财政涉农资金，集中财力办大事、办实事，投资7500余万元，实施水库维修、提水灌溉、供水保障、渠道维修等水利基础设施项目，改善了农牧区群众人畜用水、农田灌溉条件；投资7000余万元，在全县30个村实施道路硬化、砂石路等交通建设项目，极大的方便了群众出行；投资9800余万元，实施整村推进、高原美丽乡村、人居环境整治、污水处理等项目，有效解决了各村多年想解决而未解决的问题、补齐了多年在基础设施建设方面存在的历史欠账，全县99个村村级基础设施得到明显改善。

二、存在的问题

共和县作为全省深度贫困地区，经过县委、县政府持续不懈努力，2020年如期完成脱贫攻坚目标任务，　虽然积极探索符合共和实际的产业脱贫模式，并取得了一定成效，但由于产业规模小、布局散、链条短，品种、品质、品牌水平等原因，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的任务依然艰巨，存在一些制约持续巩固脱贫攻坚成果的问题，主要表现在以下几个方面。

（一）产业发展规划思路不清。规划先行、谋定而后动。产业投资应坚持市场导向，遵循市场和产业发展规律。但在实际工作中，由于前期脱贫攻坚任务繁重、压力巨大，政府在产业投资上往往注重短时效应，缺乏对产业长期发展的引导、指导程度不够，在产业选择上，未充分考虑产业长远发展的需要，只图眼前利益，不会运用全产业链理念去发展产业，导致产业发展质量不高，面临诸多风险。同时，大部分产业项目盲目跟风，没有形成基本的产业发展规划和发展思路，走一步看一步，有时甚至放弃了自己的传统优势产业，潜在风险较大。全县的三大产业在发展过程中，虽然初步形成了“种养殖＋合作社＋公司＋农户”的产业发展模式，但农牧合作社之间缺乏利益联盟，单打独斗，形不成产业链条，第一二三产业的融合度比较低，没有充分发挥很好的经济和社会效益作用。全县89家合作社（其中养殖业合作社45家、种植业合作社18家、农机服务合作社11家、畜产品加工合作社1家、生态畜牧业合作社4家、股份制合作社7家、联合社2家）；98家家庭农牧场（其中家庭农场13家、家庭牧场85家），大部分管理层次不高、抵御市场风险能力差，竞争力弱，有5家合作社闲置。例如，恰卜恰镇上塔迈村股份经济合作社果美山庄投资近1000万，以6万元为底逐年递增的方式承包给第三方，投入产值项目资金与产值不合理，引领目标不理想；切吉乡祁加生态畜牧业专业合作社由于经营不善，目前处于闲置状态。

（二）产业经营主体运行不畅。由于气候、自然条件、基础条件、市场等因素所限，全县各村产业培育还未形成主导产业，　传统农牧业仍占主导地位，加之畜牧业优势产业发展底子薄，　转型升级难度大，产业总体收入偏低。全县在各村选择产业发展项目上比较单一，　产业发展能力弱，　抗风险能力不足，　没有形成可持续发展的增收骨干产业，导致产业项目培育难，　形成规模难，　管理运营难，　实现群众持续稳定增收难，　产业同质化、低端化问题突出。因此产业市场竞争力弱，　占有率低。缺乏深加工增值、缺少品牌效应带动，　同时宣传、营销等手段滞后，　产品竞争力弱。例如，沙珠玉乡达连海村世辉奶牛养殖专业合作社，政府先后投入资金达1900余万元，项目效益每年预计500余万元，但在实际经营中，每年支出300余万元，鲜奶和犊牛的收入只有100余万元，亏损近200万元，导致运营成本高，收益率低，虽然在相关部门、乡村两级的帮助下，2023将所有资产全部以每年30万元的价格承包给青海雪峰乳业公司，由亏损转为收益，但是离6％的产业效益要求还有差距。

（三）产业后续资金投入不足。农牧业发展需要长期投入，由于流动资金缺乏，自筹困难，“贷款难、贷款慢、额度小”是普遍反映的共性问题，严重困扰着新型经营主体扩大生产规模、促进产业升级。基于农牧业发展基础薄弱，历史欠账原因，涉农资金投入使用分散，基础设施短板依然突出，难以集中力量支持农牧特色产业发展。在发展村集体经济方面由于普遍缺乏经验，因而项目实施方式简单，　大多为购买商铺、入股分红等形式，　达不到培育产业，　带动产业持续发展的预期效果，虽然各级财政有一定的专项资金，　但数目有限，　难以持续扶持发展实体经济。例如，全县引导资金多专注于光伏产业扶贫项目建设，　99个行政村中近50个村在县城购买商铺且受益不大或没有受益。在农牧业开发、兴办实体经济等方面投资额度跟不上实际需求，　以村为单位整合资金额度小，产业选择空间十分有限，产业发展后续资金支持不够，　解决产业发展中的问题、壮大产业规模困难重重。

（四）产业稳步发展难度较大。产业的发展壮大需要技术型、创新型人才的支撑，而大部分年轻人常年外出打工，能在基层长久工作和服务的本土人才少之又少。人才的缺乏、产业致富带头人匮乏，制约着全县各村产业的发展壮大和农牧民稳定增收。同时，由于扶贫产业项目量多面广、资金来源复杂，清晰界定产权迫在眉睫，加之项目建成后，部门、乡镇对产业稳步发展缺乏有力指导，造成产业经营不善，产业发展困难。例如，龙羊峡镇龙羊新村韵彩山庄政府投资1700余万元，自筹、贷款500余万元，自营业以来，受大环境影响，受益甚微，举步维艰。

三、意见建议

产业振兴是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接最直接、最有效的办法，也是增强全县产业发展“造血”功能，帮助广大农牧民群众增加收入的长远之计。只有通过发展农、牧、游等各类产业，全面促进农村产业兴旺，才能满足人民对美好生活的向往。为此，调研组建议。

（一）实现产业发展目标从短期向长期的转换。全面推进乡村振兴，产业兴旺是首要目标，乡村居民共同富裕是要实现的目标。因此，促进全县各乡镇产业高质量可持续发展，应实现产业目标由短期向长期的转变。首先，优化顶层设计，既立足当前，充分挖掘本地生态、资源、区位、历史、文化等优势，积极探索　“一乡一特”“一村一特”的优质高效的富民特色主导产业，同时，着眼未来，将产业逐渐融入到全州、乃至全省主导优势特色产业链，打造具有标志性的特色产业集群，充分发挥产业群的集聚效应和富民效应。其次，适当动态调整现有产业项目的转向升级，坚持“市场主导、政府引导”的定位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快不适应市场需求产业项目的淘汰与转向，加大对市场前景较好的产业项目的后续管理力度，推进产业升级发展，重点培育主导特色产业，特别是在乡村旅游上要不断丰富旅游业态，探索旅游与乡村、文化、美食、生态、民宿等融合发展，通过完善乡村基础设施建设，优化乡村旅游环境，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，有效规避产业发展的风险瓶颈。比如，对黑马河镇敖包观日点、石乃亥镇“东格尔”初具规模的旅游景点，在强化旅游服务技能、旅游经营与管理方面培训的同时，尝试用特色餐饮、篝火晚会、骑马、射箭等娱乐活动以及众多非物质文化遗产呈现环湖地区草原民族游牧文化，吸引游客前来体验。

（二）实现产业从单维发展向多元融合的转换。乡村振兴中的产业兴旺不仅指产业构成的多样性、产业内容的综合性，还意味着产业要素之间的高度关联、形成整体。一是实现产业链的延伸与融合。依托全县资源、历史、文化等要素禀赋，以培育乡村优势特色产业为中心，向产业的产前（如育种、育苗等）、产业的产后（如加工、仓储保鲜、物流、销售）等环节延伸，实现农村特色产业全产业链的健全与融合，把以农业农村资源为依托的二三产业尽量留在农村，让农民享受产业增值收益。二是实现产业多方面的融合。探索乡村特色产业与文化、体育、旅游等多产业的融合，大力发展以特色产业为中心的乡村旅游、文化农业、电子商务等互动融合型的现代农业，充分发掘现代农业生产、生活、生态、文化的多元化功能，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间，培育乡村发展新动能。三是实现产业多要素的融合。重视技术对特色农牧产业的支撑，强调质量兴农、绿色兴农，积极采用新技术和新设备对农畜产品进行再加工，提高产品附加值；加强特色产业与品牌的融合，积极打造“金品牌”“土品牌”，大力开展特色农产品的“两品一标”认证和身份认证管理。推进“特色产业＋互联网”的融合，依托电商平台，线上、线下联动推进产业产品销售，利用互联网销售新业态，打通“农户到消费者”的直供直销渠道，将产品价值最大程度留在乡村。例如，沙珠玉乡上村郭密农畜产品加工有限公司生产的粉条，每斤价格12元，虽然入驻了电商，超市，由于包装简单、宣传面窄，加之缺乏市场竞争力，销售渠道不宽、销售量不大，产业后续发展不容乐观。对此，不仅仅要在销售做足文章，还要借鉴外地先进经验，不断提高土豆的产品附加值。

（三）实现产业参与人员由特定向优质的转换。脱贫攻坚时期，扶贫产业瞄准的对象是乡村贫困人群，农户参与分红但不参与经营，农户与产业、市场主体之间利益联结松散，产业发展的内生动力得不到解决。进入到全面推进乡村振兴的新篇章，产业兴旺是重点，是实现乡村共同富裕。一是需要吸纳更多优质人才参与经营，要培育、鼓励一大批有想法、扎实肯干的新型农业经营主体主动参与经营，同时引进一批经营能力强、经济效益好的市场经营主体帮助带动乡村产业发展。二是需要创新利益共享联结机制，紧密联结优质人才要素资源，结合产业特色和地方要素禀赋优势，积极探索创新“合作社、企业、村集体、农户”之间多种合作模式，让农户深度参与到产业的生产经营中，按照“体现效率、促进公平”的收入分配体系。三是通过经营性收益联结、工资性收益联结、生产性收益联结、资产性收益联结，让农户实现务工得报酬、经营得收入、租赁得租金、入股得分红，积极做大做好乡村产业这块蛋糕，进而将企业、村集体、农民与产业深度融合为利益共同体，激发产业的发展动力。

（四）实现产业保障从总量供给到有效供给的转换。乡村振兴的关键在于产业振兴，而促进现有产业实现高质量发展并向产业兴旺转变，产业保障是助推器。一是加大政策的有效供给。产业扶持政策要保持总体上的稳定，既要“扶上马”，还要“送一程”，同时重点应该放在乡村特色产业行政审批简化、科学市场监管、税收政策优惠等方面，加强制度设计和政策的有效供给，积极创造产业发展壮大的良好环境。二是重视财政投入的有效供给。保持对现有产业项目的财政资金投入规模，优先安排资金支持符合市场需求的产业，引导聚集各类资金用于驱动产业转型升级，持续推动重点产业发展壮大。三是强化金融产品有效供给。积极扩大小额信贷、涉农信贷实施规模，根据产业实际情况，提供小额信贷政策，丰富各类金融产品和服务的供给，提供适合的各类产业险种，支持产业高质量发展，提高产业化解自然灾害和市场风险的能力。四是加强基础设施的有效供给。补齐基础设施短板，加快与现代乡村产业相匹配的道路、水利、农业机械化、智慧农牧业、“互联网＋”、物联网、冷链仓储等现代农业基础设施的配套建设，畅通与外部的信息流、物流、人流、资金流，解决“最后一公里”问题，为全县产业高质量发展创造良好的硬件支撑。

（五）实现产业粗放管理到精细管理的转换。加强扶贫产业管理既是提高全县脱贫人口造血能力的物质基础，也是产业兴旺和县域经济发展的制度基础。一是产业要真实有效。紧紧围绕“管好用活项目产业，确保持续发挥效益”的目标，结合自上而下、自下而上双向摸排方式，根据资金来源、资金投向、资产属性、资产权属、管护运营等重点内容全方位对各级扶贫资产进行摸底排查，确保产业资产账账相符、账实相符，实现产权明晰、权责明确、效益明显、管理到位的后续管理良好局面。二是管理要有章可循。按照“谁实施、谁管理，谁主管、谁负责”的原则实行责任制管理，以“投资主体、资金流向、项目落地”为主线，对产业经营、收益分配、日常监管、后续管护等重点工作，形成一套“资产清楚、界定合理、产权明晰、权责匹配、管护规范、运营良好、监管有效、收益稳定”的后续管护长效机制，确保产业后续管理有章可循。三是实现产业精准监督。进一步明确乡镇、村两级属地管理责任，项目实施单位主体责任和部门监管责任，全面夯实责任链条，形成多方联动、齐抓共管的良好氛围。严格按照“部门、乡镇、村”三级分类建立健全管理台账，对经营性资产，确定运营主体、经营方式，明确运营各方权利义务，做好风险防控。对公益性产业，完善管护标准，有相应的产权主体落实管护责任人和管护经费。对到户类产业，由农户自行管理，驻村工作队会同村级组织加强指导和帮扶，全面实现经营类资产有收益、公益类资产不闲置、到户类资产有监管的好局势。