地方人大规范性文件备案审查的几点思考

地方人大开展备案审查,是规范性文件备案审查的重要组成部分。按照宪法、地方组织法、立法法和监督法的规定，地方人大在开展规范性文件备案审查中,需要精准把握和实施宪法和上述法律的精神要义，着重把握好以下几个方面：
    备案审查范围。对地方人大来说，主要包括以下几个层面：一是下一级人大及其常委会制定的决定决议，应当在公布后 30日内，报上一级人大常委会备案。二是地方人民政府的规章和决定、命令应在公布 30日内，在报国务院备案的同时，还应一并报同级人大常委会备案。设区的市、自治州人民政府的规章，还必须报省级人大常委会备案。三是地方性法规和自治条例、单行条例。省级人大及其常委会制定的地方性法规，应在公布 30日内报全国人大常委会备案；设区的市、自治州人大及其常委会通过的法规，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，经省级人大常委会批准后，再报全国人大常委会备案。提出审查请求。主要是两类：一类是各级人民代表大会及县级以上人大常委会、县级以上人民政府、县级以上人民法院和人民检察院，如果认为相关规范性文件存在与宪法、法律相抵触、超越法定权限等情形的，可以向有审查权的人大常委会书面提出审查要求。另一类是其他国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民，如果认为相关规范性文件存在与宪法、法律相抵触、超越法定权限等情形的，也可以向有审查权的人大常委会书面提出审查建议。国家监察体制改革以后，省、市、县三级都设立了监察委员会，从宪法修改的精神和原则看，一般讲它也有权提出备案审查的要求和建议。
    备案和审查主体。按照相关法律规定，备案的主体不同于审查的主体。备案的主体是地方各级人大常委会。如下一级人大及其常委会的决定决议在规定的时间内应向上一级人大常委会备案；人民政府的规章和决定、命令也必须在规定的时间内向同级人大常委会备案。而审查的主体主要是各级人大的专门委员会，有些地方常委会的工作机构也参与。如果相关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为地方性法规、自治条例、单行条例，人大的决定决议，政府的规章和决定命令等，同宪法和法律相抵触，或者有其它不适当情形的，并提出书面审查要求或建议的，受理审查的人大专门委员会和工作机构，就必须在主任会议领导下开展审查，并提出书面审查意见。
    主动审查与被动审查。目前由于地方各级人大备案审查的力量还比较滞后，对备案的所有规范性文件都进行审查还难以做到，所以立法法和监督法只规定，人大的专门委员会和工作委员会可以对报送的规范性文件进行审查，这个审查是弹性的，而不是强制性的。所以被动审查或者有重点地审查，以往是地方人大审查的常态，但随着全面依法治国的推进，要“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，今后要强化规范性文件备案审查，应逐步从被动审查向主动审查转变，增强备案审查的约束力和强制性，这样可以有效解决一些规范性文件因公民或国家机关没有提出审查的要求或建议，致使一些与宪法和法律相抵触的内容没有被及时撤销或者改变的问题，以更好地维护宪法权威和国家法制的统一。
    备案审查的重点。主要分为两类情况。第一类是立法法中规定的，主要指地方性法规、自治条例、政府规章。重点审查是：有无超越权限的；下位法有无违反上位法规定；规章之间对同一事项的规定有无不一致；规章的规定有无被认为不适当的；违背法定程序等。第二类是监督法中具体规定的，主要指人大及其常委会作出的决定决议，政府发布的决定、命令等。重点审查上述决定决议或命令有无超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其它组织的合法权利，或者增加公民、法人和其它组织义务的；有无同法律、法规规定相抵触的；有无其它不适当的情形的。所以从性质上看，第一类属于立法类的规范性文件，第二类属于不是法律文件，但具有法律效力的规范性文件。
    发现问题的处置。根据立法法的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规；地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权；县级以上地方各级人大及其常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决定决议和本级政府发布的不适当的决定、命令等。如果人大专门委员会或常委会工作机构审查后，认为相关的规范性文件存在与上位法相抵触，或者超越法定权限、违背法定程序，或者限制公民权利等情形的，一般先要求制定机构派员到人大说明情况，进行沟通协商，提出意见。制定机关如自行纠正的，人大就不再审查。也可以由人大专门委员会提出书面审查意见，建议制定机关自行修改或者废止。制定机关收到人大书面审查意见后，应在规定的时间内进行整改。目前上述做法是常用的处置手段，也是各方比较容易接受的方式。只有在人大认定相关规范性文件的确存在需要撤销或者改变的严重情形，已经提出处理意见，但制定机关消极抵触，就是不予自行修改或者废止的，那么人大法制委员会（可联合相关专门委员会），可以向常委会主任会议提出撤销或改变相关规范性文件的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。也就是说，人大审查后一旦发现规范性文件存在需要撤销和改变的情形的，不一定就启动撤销或改变的程序。督促制定机关自行纠正是一种普遍性的做法，人大常委会正式启动撤销和改变的程序，只是一种特殊情况。
    备案审查能力建设。规范性文件备案审查是监督法颁布以后才逐步规范和推开的监督形式，目前地方人大尤其是基层人大普遍存在机构不够健全、力量比较单薄、人员不够到位、专业性欠缺等问题。要按照建立严密的法治监督体系的要求，加强人大备案审查工作力量配备，把责任心强、法律功底扎实、业务能力过硬的干部，及时选调到备案审查队伍中去，彻底改变一些地方报而不备、备而不审、审而无果的现象，切实提高人大备案审查的质量和水平。要继续推进备案审查信息平台建设，所有规范性文件实现互联互通全覆盖；健全备案审查衔接联动机制，推动地方政府规章的清理和规范报备；启动法规规章规范性文件数据库建设，抓紧开发和使用数据软件的储存、比照和识别等功能，不断增强备案审查及时性、准确性、有效性，充分发挥信息化在人大备案审查中的支撑保障作用。